7日，新华社受权播发中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》。方案提出，从2018年1月1日起，在全国试行生态环境聚氨酯发泡损害赔偿制度。
这一方案的出台，标志着生态环境损害赔偿制度改革已从先行试点进入全国试行的阶段。通过全国试行，不断提高生态环境损害赔偿和修复的效率，将有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，积极促进生态环境损害鉴定评估、生态环境修复等相关产业发展，有力保护生态环境和人民环境权益。
方案提出，通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。
方案要求，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
据了解，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。
在试点方案基本框架的基础上，此次印发的方案对部分内容进行了补充完善：一是将赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府，提高赔偿工作的效率；二是要求地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，明确启动赔偿工作的标准；三是健全磋商机制，规定了“磋商前置”程序，并明确对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力。
官方解读
赔偿协议达成后 可向法院申请强制执行
环保部有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度改革方案》
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。为什么要建立生态环境损害赔偿制度？谁可以提出损害赔偿？环保部有关负责人17日就相关问题接受了记者采访。
破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局
今年初，贵州省开出了一份生态环境损害赔偿司法确认书。一家企业因为非法处理污泥渣污染环境，被贵州省环保厅索赔900多万元，用于被损害地区的生态修复工作。
这是生态环境损害赔偿制度的一个典型案例。2015年，中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）开展改革试点工作。
损害生态环境是有代价的。但我们也看到，在渤海湾溢油污染、松花江水污染、常州外国语学校土壤污染等诸多事件中，公共生态环境损害未得到足额赔偿，受损的生态环境未得到及时修复。
环保部这位负责人说，在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的首先就是实现损害担责的需要。环境保护法确立了损害担责的原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。
他表示，这一改革也是弥补制度缺失的需要。在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。
他指出，目前，建立生态环境损害赔偿制度的立法条件尚不成熟，在开展试点后，需要进一步在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，为立法积累经验。
明确赔偿权利和义务
生态环境受到了损害，谁有赔偿义务？谁有索赔权利
方案规定，违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。
在赔偿权利人方面，2015年印发的试点方案规定，赔偿权利人是省级政府。此次印发的方案则将赔偿权利人由省级政府扩大至市地级政府。
这位负责人解释，实践中，生态环境损害赔偿案件主要发生在市地级层面，市地级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础，能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。为了提高生态环境损害赔偿工作的效率，有必要对赔偿权利人进行扩大。
方案规定，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。如贵州省政府可以委托贵州省环保厅来进行索赔工作。
方案同时规定，跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。
促进生态环境损害赔偿制度落地
在试点方案的基础上，此次印发的方案明确“磋商前置”，即生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。
赔偿权利人与赔偿义务人经过磋商，达成赔偿协议。这份经过磋商达成的赔偿协议，可以向人民法院申请司法确认。经司法确认后，如果赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行。这将赋予赔偿协议强制执行效力，促进赔偿协议落地。
方案也明确，对于磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。
这位负责人表示，下一步环保部将积极推动各地制定实施方案，以案例实践为抓手，扎实推进工作。
在加强技术保障方面，环保部将会同有关部门强化环境损害鉴定评估技术体系建设，推进环境损害鉴定评估规范管理。
同时，环保部将会同高人民法院、高人民检察院、司法部等相关部门，推进解决各地在改革试行过程中遇到的问题和困难。 新华社
独家解读
焦点1：赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府
2015年中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下称《试点方案》）规定，赔偿权利人是省级政府。南都记者注意到，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）将赔偿权利人范围进一步扩大到市地级政府。
《方案》规定，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。
同时明确具体管辖范围：省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。
“赔偿权利人限制在省人民政府，对试点工作形成了很大制约。”贵州省环保厅政策法规处处长陈松此前向媒体介绍试点情况时就曾表示，无论是开展磋商、签署赔偿协议，还是申请司法登记确认均涉及大量的法律文书，需要以省政府的名义去实施，加大了协调难度。
中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发也认为，实践中，省级政府要对市一级甚至县一级的每一起损害赔偿案件提起诉讼，成本高、负担重。现将损害赔偿权利人下放至市地级政府，无疑能够提高生态环境损害赔偿工作的效率。
此外，按照《方案》，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。对此，王灿发提出，将来可根据损害赔偿的范围，由各个指定部门进行分工，“涉及到哪一个部门就让哪一个部门去诉讼”。
焦点2：设置“磋商前置”程序
在磋商机制的设置上，《方案》在《试点方案》的基础上，明确赔偿权利人及其指定的部门或机构在磋商与诉讼的选择上要“磋商前置”，也就是说，生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。
磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。
对此，王灿发指出，这是为了减少诉讼负担。在实践中，如果能够通过磋商来解决的损害赔偿案件，相对容易执行，而不能磋商解决需要到法院打官司的案件，则需经过很长时间的诉讼，费时费力，效率低下。因此，以磋商作为前置条件，能够让责任人及责任单位自觉承担责任，使后期的执行更容易一些。
他还提到，当地“较有影响”的大企业造成生态环境损害时，政府与企业进行磋商，是一种“比较和谐”的解决问题的方式，能够减少对立。
焦点3：落实改革责任 每年上报工作情况
《方案》规定，落实改革责任。各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定本地区实施方案，明确改革任务和时限要求。同时明确有关人员专门负责生态环境损害赔偿工作。
为何强调落实责任
王灿发对南都记者表示，试点过程中发现，一些地方并没有很积极地提出损害赔偿诉讼。究其原因，是因为提起诉讼对当地企业造成较大压力，这是“得罪人的事情”。
他强调，在这种情况下，如果没有一定的监督和责任机制，文件执行就会流于形式。因此，需要建立规则、明确职责，对失职的责任人可以追究责任。
此外，《方案》还规定，自2019年起，每年3月底前将上年度本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送环境保护部汇总后报告党中央、国务院。
王灿发认为，报告制度是一种监督方式，同时也有利于党中央、国务院进一步总结改革经验，为下一步立法工作提供借鉴。